南都:税收立法权归人大,重塑税法权威与公正

 人参与 | 时间:2024-03-29 03:55:57

  “据我了解,南都18种税只有3种是税收税法人大立法的,其余的立法道林都是国务院以暂行条例和试点等方式推出来的。”3月6日上午,权归权威山东团二组的重塑审议会上,全国人大代表赵冬苓谈到刚刚出台的公正“国五条”导致二手房交易市场火爆现象时话锋一转,将矛头指向了备受诟病的南都税收立法行政化问题。

  税收法定是税收税法国际公认的税收体系基本原则之一,依照税收法定原则,立法立法者决定全部税收问题的权归权威税法基本原则,即若无相应法律作为前提,重塑道林国家不能征税,公正公民亦无纳税的南都义务。简单来讲,税收税法即征什么税,立法怎么征税都应当且只能由法律规定。而在我国,无论是在理论上还是《宪法》及《立法法》中,均规定我国立法权由全国人民代表大会及其常委会行使,即只有全国人大才是税收立法的合法机关;而《立法法》亦在法律保留条款中特别提到“财政,税收基本制度”只能制定法律予以规定。

  然而,在实践中,税收立法权耗散严重,行政干涉现象极为普遍。在改革开放之初,处于社会转型期的中国税收法制建设任务繁重,尤其是涉税法律制度亟待规范,但由于社会公共事务扩大,立法机关难以有效应对过多立法任务,或者说快速发展形势“等不及”人大漫长的立法程序,因此,本属全国人大及其常委会的立法事项不得不通过“授权立法”的方式解决。1984年及1985年,全国人大曾两次授权国务院对有关税收事项行使税收立法权。

  “授权立法”的本意,只是在时机成熟后再制定法律,但随着授权的进一步扩大,行政权力对税收立法的干涉日渐延伸膨胀甚至异化。目前,我国的18大税种中,仅有《个人所得税法》、《外商投资企业和外国企业所得税法》和《车船税法》这三部实体法律是经过全国人大制定的。有80%的税收立法(广义)均由国务院根据人大授权以条例、暂行规定、试行草案等行政法规的形式颁布,即使如增值税、消费税等主体税种亦是以暂行条例形式发布的。而实施细则的制定权则被国务院下放至财政部、国家税务总局等政府部门,甚至有部分省、直辖市以试点的名义推行税收试点立法。这些暂行条例虽然说是暂行却无严格的时间限制,短则八九年长则十余年,到期又延期,长期不上升成法律,依靠大量的内部红头文件操作实施。

  此前曾引起大量争议的“月饼税”、“房产加名税”以及最近闹得热火朝天的二手房个人所得税调整,都是通过行政法规的形式发布的,亦是由行政部门行使解释权的。如“房产加名税”是由南京地税以通知形式规定及作出解释的;“月饼税”是由江苏省地税给出的行政解释,其依据为国务院制定的《个人所得税实施条例》和财政部2009年《关于企业加强职工福利费财务管理的通知》;而二手房所得税调整则是国务院发布的“国五条”细则所规定,为其作出行政解释的一直是住建部。理论上讲,行政解释相对于立法解释、司法解释,是最不被信赖且应被严格限制的,而基层税务部门更是只能依法征税,行政部门不仅没有税收立法权亦无税法解释权,但实际上,决定与解释税收的却都是行政部门,可见行政权力对税收立法的干涉何其严重。

  以税收法规为主、税收法律为辅的形式并不能说是违法,却在实质上侵蚀了税收法定原则。税收法定的本质与主要作用在于对征税主体的权力进行限制,因为征税本身涉及行政部门利益,行政权力必为自身利益奔走,而令公民权利受到损害。如今行政部门干涉税收立法,无异于任其既当裁判又下场踢球,直接影响了税法的效力,亦大大削弱了税法的权威性、公正性与公信力。

  依法纳税是公民的基本义务,但决定每一个公民该纳什么税、如何纳税的必须是法律而非披着授权外衣的行政法规。曾造成“授权立法”的时代环境早已结束,对税收立法的行政干涉亦当休矣,税收立法权收归人大,重塑税法权威性与公正性,乃当务之急。

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